Parecer da Advocacia-Geral da União atesta que não há ilegalidade no uso de recursos do Fundo Nacional de Saúde para pagamento de extraquadros em hospitais da UFRJ
É responsabilidade da Reitoria da UFRJ esclarecer a comunidade universitária sobre os procedimentos adotados pela Administração Central para o pagamento de serviços efetivados pelos extraquadros, focalizando o uso de recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS).
Em 15 de setembro deste ano, a direção do Hospital Universitário Clementino Fraga Filho (HUCFF) solicitou à AGU a intervenção e instalação de Câmara de Conciliação e Arbitramento da Administração Federal (CCAF/AGU) para dirimir suposto conflito entre a Reitoria e a direção do referido hospital. O fulcro da questão é a suposta retenção ilegal de recursos do FNS por parte da Reitoria. A presente nota está referenciada no Parecer 00606/2017/ PROCGERAL/ PFUFGD/ PGF/AGU, datado de 4 de outubro de 2017, elaborado pela Procuradoria Federal junto à UFRJ.
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O exame da representação pela Procuradoria permite concluir que o diretor do HUCFF se vale de falsa fundamentação jurídica para sustentá-la, desconsiderando, como será visto adiante, os fundamentos legais que tratam dos recursos colocados à disposição da UFRJ e, também, as atribuições da AGU. É preocupante tal conduta. De fato, a Direção de uma unidade, em especial com a complexidade do HUCFF, não pode ignorar as normas legais que devem pautar o exercício do elevado cargo. O desapreço pela autonomia universitária igualmente é inquietante. A judicialização de temas próprios da vida universitária, especialmente no atual contexto político, revela afastamento dos valores acadêmicos que lastreiam o projeto de futuro.
Além dos aspectos administrativos, o diretor provoca intranquilidade na comunidade acadêmica (deixando os extraquadros em situação de incerteza) e nos usuários da prestigiosa unidade hospitalar da UFRJ, como se depreende da antiética exposição de pacientes na sessão do Conselho Universitário do dia 14 de setembro de 2017.
Os interesses maiores da UFRJ nas esferas do ensino (graduação e pós-graduação), da pesquisa, da extensão e da assistência à saúde prestada ao Sistema Único de Saúde (SUS) não podem estar submetidos a interesses alheios à vida acadêmica e, tampouco, podem ser comprometidos em suas relações com outras esferas do Estado em virtude da propagação de conflito completamente desprovido de fundamento.
1. Sobre a utilização supostamente irregular dos recursos do FNS, responsabilização dos gestores
A questão central, conforme alega o diretor-geral do HUCFF, é a aplicação dos recursos do FNS arrecadados pela UFRJ com a prestação de serviços hospitalares ao SUS. Conforme parece acreditar o diretor, o uso dos recursos da UFRJ, provenientes do FNS, obedece ao art. 198, § 3, da Constituição Federal, regulamentado pela Lei Complementar nº 141, de 2012, e, segundo a sua interpretação peculiar, tal recurso não poderia ser utilizado para pagamento dos extraquadros.
A argumentação presente na representação do diretor-geral, conforme é possível depreender do Parecer da Procuradoria AGU/UFRJ, denota alheamento em relação à base normativa que rege a Universidade e os seus órgãos. Imbuído da crença de que o HUCFF é um outro estranho à UFRJ, compreende que o hospital pertence ao SUS. Esclarece o Parecer da Procuradoria: “Uma coisa é o SUS; outra, completamente diferente, são os prestadores de serviços ao SUS” (21, p. 3). A legislação a que se refere o diretor diz respeito às unidades do SUS. Novamente, nos termos do Parecer:
“(…) não cabe a aplicação, à UFRJ, do regramento previsto no art. 198, § 3, da Constituição Federal, regulamentado pela Lei Complementar nº 141, de 2012. Tais diplomas (…) têm como destinatários os órgãos que compõem o SUS, não os prestadores de serviços ao SUS, como o são as Universidades que têm hospitais contratualizados com o sistema.” (…) Conforme “se infere do art. 45 da Lei 8.080/90, o vínculo da Universidade com o SUS é exclusivamente de natureza negocial, não havendo, portanto, qualquer vinculação de natureza legal ou constitucional dela com o SUS” (22, p. 3).
Sobre o uso dos recursos vindos do FNS, o Parecer é preciso:
“Os recursos recebidos do SUS pela Universidade, uma vez internalizados, deixam de ser recursos da saúde e passam a ser tratados como receita própria da Universidade, recebida ou na fonte 250 ou na fonte 281. Do ponto de vista do SUS, claro, tais recursos são contabilizados como aplicação em serviço de saúde (…), para a Universidade isso constitui receita própria (…) aplicada na forma autorizada no orçamento geral da União, da qual a UFRJ faz parte enquanto autarquia federal que é” (negrito da Reitoria).
A respeito do uso desses recursos, o Parecer esclarece que:
“Uma vez firmada a contratualização com a Universidade, cabe ao SUS exigir apenas que os serviços contratualizados sejam de fato prestados e entregues à sociedade (…) não podendo ser exigido da Universidade, destarte, que os recursos recebidos em razão da prestação de serviços sejam gastos nessa ou naquela finalidade específica. A Universidade (…) pode aplicar os recursos recebidos do SUS conforme o que restar definido por sua gestão (…)” (negrito da Reitoria).
É importante destacar que, apesar da discricionariedade do uso da receita pela UFRJ, sempre os recursos provenientes do FNS são aplicados integral e diretamente na manutenção e no desenvolvimento das unidades do Complexo Hospitalar, não por imperativos legais, mas pela responsabilidade e compromisso das Administrações Universitárias com o fortalecimento dessas importantes unidades acadêmico-assistenciais da UFRJ. A argumentação do diretor-geral de que os recursos do FNS não poderiam ser utilizados no pagamento dos extraquadros “não tem base jurídica” (27, p. 5).
De fato, carece de lógica a argumentação. Como salientado, são receitas próprias abrigadas no orçamento da União, a serem utilizadas conforme as necessidades de seu orçamento. Entretanto, mesmo que não fosse receita própria (o que efetivamente é), o pagamento dos extraquadros objetiva assegurar o funcionamento do HUCFF. “(…) não haveria de se falar em qualquer ilegalidade, posto que o gasto com os extraquadros constitui igualmente um gasto com o custeio do hospital” (28, p. 5). Ao contrário da argumentação do diretor, a LC 141/2012 prevê justamente o pagamento do pessoal da ativa, como é o caso da força de trabalho dos extraquadros.
Desse modo, pondera o Parecer:
“Há uma impropriedade técnica na argumentação trazida pelo HUCFF quando tenta fazer distinção entre orçamento do Ministério da Educação/UFRJ, de um lado, e recursos (…) arrecadados com a prestação de serviços ao SUS, de outro. Ora, todo orçamento que se executa no âmbito da Universidade, inclusive no âmbito dos hospitais, constitui execução do orçamento do Ministério da Educação, uma vez que a Universidade é uma autarquia vinculada ao referido ministério” (30, p. 5).
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Sobre o pagamento dos extraquadros
a) O orçamento geral da UFRJ provisionou o pagamento dos extraquadros até o mês de agosto, inclusive, conforme decisão do Conselho Universitário, e não de ato do reitor. Como tem sido feito desde 2013, parte do custeio dessa rubrica pode ser realizada pelas unidades, em virtude de exigências orçamentárias.
Desde o início do ano, a Conselho de Administração do HUCFF foi informado de que, havendo contingenciamento de recursos de custeio (somente 85% dos recursos de custeio foram liberados), não haveria disponibilidade orçamentária para o pagamento dos referidos trabalhadores até o final do ano, e que, por isso, a Reitoria e as unidades do Complexo Hospitalar avaliariam a situação das contas de cada unidade, definindo as prioridades para mantê-las em funcionamento, embora com corte de gastos.
b) A Reitoria não trabalha com o cenário de interrupção dos pagamentos dos extraquadros: as maiores unidades hospitalares dependem dessa atividade e, não menos importante, os profissionais que desempenham suas funções dedicadamente não podem ser penalizados.
Por isso, a Reitoria solicitou que todas as unidades do Complexo Hospitalar apresentassem, em detalhes, suas contas, objetivando planejamento comum do pagamento de todas até o final de 2017. Diferentemente das demais unidades hospitalares, o HUCFF tem atrasado sistematicamente a explicitação das suas contas, tal como definido pela Pró-Reitoria de Planejamento, Desenvolvimento e Finanças (PR-3). O HUCFF recebe anualmente importante soma de recursos que totaliza aproximadamente R$ 50 milhões (FNS + Rehuf), além de poder contar com o aporte de R$ 39 milhões para custeio e pagamento de extraquadros que saem do orçamento geral da UFRJ. Ademais, recursos de emendas parlamentares têm suprido parte dos investimentos, tema que a Reitoria tem se empenhado de modo sistemático.
Um planejamento adequado desses recursos permite provisionar o pagamento dos insumos necessários ao funcionamento da unidade e, como assinalado, pelo menos desde 2013, contribuir para o custeio de contas que são indispensáveis para alcançar as atividades-fim da unidade, inclusive, se necessário, de parte do pagamento dos extraquadros.
Por fim, mas não menos importante, foi com a ação determinada da Reitoria e da Direção do HUCFF que se tornou possível superar uma mazela de seis anos, com a recuperação estrutural do contraventamento da fachada do hospital, comprometida após a implosão ocorrida em 2010 e que contou com recursos orçamentários da UFRJ, do HUCFF e do Instituto de Doenças do Tórax (IDT). As soluções construídas com o compromisso coletivo e institucional definem o caminho para ultrapassar os obstáculos da atual conjuntura.
c) Objetivando garantir o pagamento dos extraquadros correspondente ao mês de setembro, embora sob severo contingenciamento, a Reitoria adiantou recursos para as unidades do Complexo Hospitalar para custear o referido pagamento e seguirá avaliando a situação geral das contas, apresentando, tão logo tenha definição da situação orçamentária (contingenciamento), o planejamento das contas restantes do ano ao Conselho Superior de Coordenação Executiva (CSCE).
3. Intervenção da AGU objetivando mediação e arbitragem da CCAF/AGU entre o HUCFF e a Reitoria
É inusitado o pedido de intervenção da AGU. O problema central aqui é o desprezo pela autonomia universitária. A Câmara de Conciliação e Arbitramento da Administração Federal (CCAF/AGU), conforme o Parecer da Procuradoria, envolve órgãos de duas ou mais entidades federais. Somente uma concepção alheia à realidade pode supor que o HUCFF seja uma unidade independente da UFRJ. Conforme o Parecer, debates internos “a uma mesma instituição são resolvidos pela via hierárquica, o que constitui, como se sabe, um dos princípios estruturantes da Administração Pública” (11, p. 2). “Sendo órgão da UFRJ, e não outra entidade pública, (…) o HUCFF não reúne as condições básicas e essenciais para litigar contra a UFRJ. Afinal, um litígio do HUCFF contra a Reitoria seria a UFRJ litigando contra si mesma, o que fugiria, inclusive, à lógica esperada” (12, p. 2).
Ademais, segue o Parecer:
“O HUCFF também é Universidade, de tal forma que a direção do Magnífico Reitor também se estende para o referido hospital, constatação essa que impede qualquer consideração no sentido de que possa haver, no plano jurídico-processual, algum tipo de conflito entre a Reitoria e o hospital. Inclusive, registre-se, é o Magnífico Reitor que nomeia o diretor-geral do HUCFF” (14, p. 2-3).
Assim, conclui o Parecer sobre a solicitação de intervenção da AGU: “Concluo pela absoluta inviabilidade de se iniciar, no âmbito da CCAF/AGU, qualquer procedimento para mediar e arbitrar o ‘conflito’ noticiado nos autos, a envolver o HUCFF e a Reitoria” (16, p. 3).
4. Alegação de que a UFRJ não procedeu medidas para cumprir a decisão judicial relativa a pessoal do RJU e CTU
Causa preocupação e perplexidade a afirmação do diretor-geral do HUCFF de que nada foi feito pela Reitoria e demais unidades hospitalares da UFRJ para cumprir a decisão judicial 022686.60.2013.4.02.51.01.022686-6, de dezembro de 2016.
Cabe recordar que os eixos da referida ação envolvem: I) a inteira substituição do pessoal extraquadro por servidores concursados e, se não forem possíveis servidores do Regime Jurídico Único (RJU), concursados por meio de Contrato Temporário da União (CTU); II) o dimensionamento de pessoal para restabelecer o funcionamento das unidades, pelo menos, ao padrão de 2008 (no caso do HUCFF, alcançando aproximadamente 450 leitos), e III) dimensionamento para que seja possível substituir, no futuro, os profissionais contratados no regime de CTU por concursados do RJU.
Foi por opção da Direção do HUCFF que os primeiros concursos para substituir os extraquadros, em obediência a ação judicial, não foram destinados ao referido hospital, sob o falso argumento de que a contratação de servidores de RJU significaria substituir seis por meia dúzia. Por isso, a primeira leva de contratos de RJU foi para efetivar a substituição de extraquadros no serviço de Unidade de Terapia Intensiva (UTI) neonatal da Maternidade Escola. Como o número de códigos de vagas disponível na UFRJ é muito reduzido, foram solicitados ao MEC novos códigos de vagas, ainda não disponibilizados. A UFRJ continua empenhada no cumprimento da ação judicial, visto que a mesma segue válida e prevê tutela antecipada.
Em relação ao trabalho do dimensionamento de pessoal, condição necessária para cumprir o item II da decisão judicial, tem sido muito difícil completá-lo no HUCFF, em virtude da ausência de informações precisas sobre capacidade instalada, alocação de pessoal e o cumprimento da carga horária do pessoal em atividade no hospital.
Ações para o cumprimento da ação judicial:
I. Nomear e dar posse aos aprovados nos Editais 63/2013, 70/2015 e 390/2014 para substituição dos extraquadros
A UFRJ cumpriu sua parte na sentença. Quando notificada, possuía 34 cargos vagos que foram ocupados por profissionais de saúde, em substituição a extraquadros, que completaram o quadro da UTI neonatal da Maternidade Escola e de alguns setores estratégicos do Instituto de Puericultura e Pediatria Martagão Gesteira (IPPMG) e do Instituto de Psiquiatria (Ipub). Os editais referidos permitiriam convocar 523 profissionais de RJU já concursados, embora sem código de vaga livre. Como a UFRJ não possui códigos de vaga de RJU adicionais para substituir os extraquadros, foram solicitados ao MEC, nos termos da decisão judicial, códigos de vagas de RJU adicionais. Caso os Ministérios da Educação e do Planejamento não disponham de vagas de RJU, a sentença estabelece a realização de concurso com base no Contrato Temporário da União (CTU, Lei 8.745/93).
Em harmonia com a decisão judicial, a proposta da Reitoria, feita ao MEC, prevê que os cargos que não puderem ser ocupados por servidores de RJU possam ser preenchidos por Contrato Temporário da União, totalizando a substituição dos 1.058 extraquadros.
II. Dimensionar a força de trabalho para adequar aos serviços existentes no ano de 2008, retomando o funcionamento de 450 leitos, indisponíveis, em sua maioria, por falta de pessoal, pela implosão da “perna seca” e por terem se tornado obsoletos, e outros criados por evolução da ciência e incorporação de novas tecnologias em saúde.
Em reunião no GT do dimensionamento com a direção do HUCFF, em 24 de julho de 2017, a UFRJ convocou 51 novos profissionais, dos quais 16 são médicos, 15 são enfermeiros de nível superior e 20 técnicos de enfermagem concursados destinados aos CTI do HUCFF, objetivando abrir seis novos leitos nesse setor estratégico e, também, para manutenção do programa de residência médica em ginecologia e fortalecimento dos setores de oftalmologia e otorrinolaringologia, permitindo a ampliação da contratualização de cirurgias de médio porte oftalmológicas, otorrinolaringológicas e ginecológicas, o que beneficiará a formação dos nossos estudantes. A expectativa é de que, com essa alocação de pessoal, os referidos serviços estejam à disposição da sociedade e das necessidades acadêmicas da UFRJ em curto intervalo de tempo.
São conhecidas as dificuldades de gestão do HUCFF, uma unidade complexa e que demanda cuidadoso planejamento. Não é crível que uma unidade que mobiliza aproximadamente R$ 50 milhões/ano padeça por falta de insumos básicos e falhas nas obras de engenharia. Ademais, são contra a tradição acadêmica do HUCFF as dificuldades nas interações com as faculdades e institutos da grande área biomédica e, também, das unidades acadêmicas de outros centros que atuam na área da saúde.
A exemplo das demais unidades do Complexo Hospitalar, em que as ações têm avançado de modo importante para o futuro da UFRJ, seguiremos trabalhando com a comunidade do HUCFF no sentido de seu fortalecimento como unidade acadêmico-assistencial âncora da UFRJ e um dos pilares da saúde no estado do Rio de Janeiro e do país. Neste momento, os esforços da Reitoria estão dirigidos para a obtenção de emendas parlamentares para o Complexo Hospitalar e para a efetivação dos concursos. Reuniões técnicas para exame das contas estão sendo realizadas, possibilitando um melhor planejamento, além de assegurar a tranquilidade à comunidade universitária.
Os esclarecimentos aqui apresentados, a partir do Parecer da Procuradoria, tiveram o propósito de dirimir as falsas proposições, restabelecer as informações corretas, base insubstituível do agir ético, objetivando concretizar os termos da decisão judicial e, com isso, abrir novos horizontes para as imprescindíveis unidades que compõem o Complexo Hospitalar da UFRJ.
Reitoria, 23 de outubro de 2017